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充分发挥法治在公共卫生危机管理中的作用
责任编辑: 市人大办公厅新闻宣传处        时间: 2020-04-24 21:09

突如其来的新冠肺炎疫情如魍魉近身黑云压城,来势凶猛,肆虐甚广,打破了国人正常的生产生活秩序,使整个社会转入应对突发重大公共卫生危机的“紧急状态”之中。这一重大公共卫生危机所带来的危害是全方位的,所造成的影响是多领域的,不仅涉及国人的身体健康和生命安全,而且触及包括法治在内的我国政治、经济、文化、生态等方方面面。国内外的经验教训表明,凡是法治较为发达的国家和地区,对于公共卫生危机的防治和应对都比较有效和得力。我国此次抗击新冠肺炎疫情的成功实践也说明:把防范和化解公共卫生危机纳入法治化轨道是取得抗“疫”胜利的关键因素之一。

公共卫生危机是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物中毒以及其他严重影响公众健康的事件所导致的危机。公共卫生危机事件具有突发性、非预期性、原因多样性、危害直接性、发生隐蔽性、紧迫性、全球流动性和社会危害严重性等特点,其对法律秩序和规范管理提出了更特殊的要求,在权力行使的优先性、紧急处置的行政性、私权救济的有限性等方面,都与常态法治大不相同。能否高效预防和妥善处置重大公共卫生危机,不仅关系到人民群众的健康福祉,还关系到政府的公信力和政权的稳固。依法治国是我们党治国理政的基本方式,也是化解突发性公共卫生危机的重要手段。为了从法律上规范管理公共卫生危机,新中国成立后,我国积极探索公共卫生立法工作,1950年和1955年,根据中央人民政府政务院《关于发动秋季种痘运动的指示》,卫生部先后制定了《种痘暂行办法》《传染病管理办法》等法规,对新中国成立初期传染病预防控制起到了至关重要的作用。改革开放以来特别是党的十八大以来,我国对公共卫生领域的立法不断提速,尤其是2003年“非典”之后,国家加快推进公共卫生方面的立法工作,迄今,我国与公共卫生直接相关的法律有《基本医疗卫生与健康促进法》、《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》、《职业病防治法》、《药品管理法》、《疫苗管理法》、《动物防疫法》和《国境卫生检疫法》等,现行的法规主要包括《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《国内交通卫生检疫条例》、《进出境动植物检疫法实施条例》、《公共场所卫生管理条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》等。此外,国家有关部门和一些地方还制定颁布了《传染病防治法实施办法》等一些部门规章和地方性法律规章,形成了比较健全的疫情防控和公共卫生法律体系,为依法防控疫情、有效应对公共卫生危机提供了法律保障。这次在防治新冠肺炎疫情期间,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》,对依法防控疫情做出了详尽规定并提出明确要求。随后,两高、两部又联合印发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,提出在防治新冠肺炎期间要准确适用法律,依法严惩妨害疫情防控的各类违法犯罪。各地依照传染病防治法和有关法律法规全力维护防疫秩序,果断处置殴打伤害医务人员、扰乱医疗救治秩序的行为,依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫、造谣滋事等扰乱社会秩序的行为,依法严厉惩处制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等行为,依法坚决打击各类违法犯罪,有力保障了疫情防控工作有效开展,有力维护了正常经济社会秩序。

历史,将永远铬记中国2020年的春天。当新冠肺炎这一公共卫生危机出现在湖北和武汉人民面前的时候,全国各地医护人员逆向驰援,以仁爱之心和“天使”本色,英勇奔赴没有硝烟的战场,赢得了全国人民由衷的赞叹和尊敬。而当新冠肺炎疫情进一步蔓延之时,法律与法治在抗击疫情斗争中的作用也日益凸显,并被社会各界所认识。如果把2月5日中央召开全面依法治国委员会第三次会议作为将疫情防治纳入法治轨道标志的话,那么,法治在抗击新冠肺炎斗争中就开始发挥了不可替代的作用。首先,防治工作走向规范化和法制化。包括事发地当地政府及其主管部门在内的社会各界无视传染病法有关规定,曾一度对新冠肺炎的高危险性与高传染性认识不足,对防控工作举棋不定犹豫不决,并因此受到社会舆论的强烈指责和广泛批评。正是在这种情况下,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出要“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。”自此各地各级政府将新冠肺炎正式列入法定传染病进行依法防治,广东、浙江、上海、江苏、北京等省市依法迅速启动重大突发公共卫生事件一级响应,国家卫健委每天开始向世界卫生组织通报情况,并向社会公布疫情,同时启动了国家应对突发公共卫生危机应急处理机制,形成了“全国全民齐动员,众志成城抗新冠”的局面。其次,依法行政促进了抗击疫情的良性运转。在这场突如其来而又攸关生死的公共卫生危机面前,任何犹豫、延误与举棋不定,都可能造成难以挽回的严重后果,因而,必须建立起一个权威、高效的应急领导机构。为此,针对在抗击疫情斗争中出现的问题,中央果断采取组织措施并向全国各地派出了督察组,为防治新冠肺炎提供了重要有力保证。这种勇于对人民负责、严肃领导责任的措施,无疑是实行依法治国、维护法制统一和尊严的具体体现。第三,依法建立了较为完善的抗击疫情的工作机制。中央根据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》,针对新冠肺炎的预防、控制、监督等环节明确了相应法律责任,责成国家卫健委成立防治新冠肺炎工作领导小组,要求各地各部门本着对人民群众生命健康高度负责的精神,及时排查及时隔离及时收治,建立并实施联防联控、群防群治机制,压实落靠属地责任和部门监管责任,制定出台《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》,要求各地在省级层面加强疫情态势研判和全面细化部署,以县域为单位采取差异化防控措施,这些为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战提供了重要保障。

法治是应对突发公共卫生危机的制度保障。尽管法治在处置这次新冠肺炎的公共卫生危机中发挥了重要作用,但目前仍存在一些亟待弥补和克服的短板与不足,主要表现在:一是在立法内容上,缺乏突发公共卫生危机应急管理的配套法律和具体规范,致使各地出台的应急管理措施执行方式不明确,制定的应急预案标准不一、宽严无序,危机管理的权力监督与权利救济尚未细化为具有强制力的制度规范。二是在立法程序上,缺乏相应的程序性规范,包括人大主导的法定程序构建、政府应急的正当程序确定、行政司法和卫生管理机构的介入程序安排、公众参与公共卫生危机管理的程序设置等。三是在立法技术上,公共卫生危机应急立法的前瞻性、系统性、周延性还不强,行政规范之间缺乏统筹性和协调性,容易出现部门冲突和应急断档,危机管理的轻重缓急处置原则在一些地方立法中还没有得到应用和体现。四是在执法上,虽然各地都出台了落实法律法规的应急预案,但由于预案本身并不具有法律的强制力,对于政府部门的约束力还不够,执行时难免要打折扣,等等。这说明公共卫生危机从行政化管理转向法治化治理还有很长的路要走。古语曰,奉法者强则国强。越是危急时刻,越需要发挥法治的作用。公共卫生危机处理并不是行政滥权的理由,相反,行政手段要想在公共卫生危机处理中保持足够的权威和拥有充分的力量,就必须求助于法治,求助于国家立法机关对既有法律的应急变通。这次新冠肺炎重大公共卫生危机处理过程中暴露出来的行政滥权的问题与弊端,显示了国家和地方立法机关及时介入的重要性和必要性。要发挥各级人大及其常委会在公共卫生危机防控规范方面的主导作用和独特优势,根据立法法的要求和上位法的规定,积极开展立法调研,深入总结已有的成功经验,认真借鉴国外先进做法,从传染病预防、信息发布、专门机构建设、医护人员保障与权益维护、相应法律责任等方面入手,加快推进公共卫生危机管理的专门法或相关法律法规、规章以及规范性文件的制定,为依法防控危机提供有力保障。要充分利用新冠肺炎这次公共卫生危机结束后的有利契机,抓紧开展卫生防疫、野生动物保护、政府信息公开和个人信息保护方面的立法修法工作,特别是要制定管控重大公共卫生危机的法律性文件,完善常态化管理机制和监督机制,提升公共卫生危机管理法律体系的协调性、系统性和实用性。要将公共卫生危机治理立法的各环节各要素如组织体制、权力责任、信息公开、应急措施、救助补偿、社会参与等融入应急预案之中,使之具有更强的针对性、实用性、可操作性和更严的约束力和强制力。要将对行政部门和人员问责法治化原则体现在法律法规的规定中,融入到具体的预案执行中,强化公共卫生危机治理的法治威严。要建立公共卫生危机结束后依法防控行政执法督察纠偏机制,重点解决基层部门和人员简单执法、粗暴执法问题。要完善危机结束后经济社会矛盾纠纷化解机制,重点做好企业与企业之间和企业与职工之间矛盾纠纷的预测预警工作,尤其是要做好危机后民间借贷纠纷、劳资争议、破产案件和财产纠纷等案件的调解诉讼。

作者:刘金祥

 
 
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